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第1篇 政府债务风险调查分析报告
最近，我们对全市政府债务情况进行了一次全面调查，调查显示，目前各级政府负债已经非常沉重，单位负债比较普遍，亟需引起各级党委政府的高度重视，并切实采取有效措施努力加以防范和解决。
一、债务现状
从调查的情况看，我市政府负债数大面广，形势严峻，突出表现在以下四个方面：
3、债权数额小。从统计数据看，全市政府债权只有9.65亿元，为债务总额的7.91%，债权债务严重不对称，而且，9.65亿元政府债权中，呆帐有3.86亿元，真正有效债权只有5.79亿元。
二、债务成因
形成巨额政府债务的原因是错综复杂的，概括起来，主要有以下五个方面：
3、基本建设举债累积。近些年来，在国家加快城镇化建设步伐，加快工业化进程的大背景下，地方各级政府都明显加速了基础设施建设，急促上马了一大批市政、交通等工程项目，在短时间内也确实大大改变了城市面貌和交通条件。但由于这些建设项目过于超前，大大超越了财政承受能力，最后形成大额负债。这些年来，我市累积的城市建设负债达到25.41亿元，交通建设负债达到3.93亿元。教育系统在两基达标负债还没有消化的情况下，又大搞高中学校建设工程，仅两年来高中建设就负债7个多亿，其中有3个县一中建设负债超过1个亿。现在这些高中建设负债虽然暂时还不要财政承担，但由于负债很大，很多学校都是制定的10年以上的还款计划，一旦国家教育收费政策调整，这些债务最终还是要不可避免地落到财政头上。
5、债务控制机制缺失。尽管一些地方政府债务风险问题已经到了十分严重的地步，但仍没有引起政府及有关部门的足够重视，缺乏对债务风险的有效防范和管理，政府债务仍在继续膨胀。一是举债主体分散，举债没有整体规划，多头融资，多头举债现象严重。二是举债行为随意，对一些项目的建设缺乏科学严谨的可行性分析，建议超计划、超预算的情况比较多，对项目资金借款没有建立严格的审批制度，借款随意性强。三是逃债制约措施缺位，一部分地方和单位甚至只考虑借钱，根本没有考虑过还债。
三、主要影响
巨额的政府债务对我市各级政府、各级部门的工作造成了较大的影响，有的甚至危及到了社会经济的正常发展，危害了社会稳定，损害了政府形象。
一是影响了财政正常运转。近几年来，我市因政府和部门负债占用的财政资金高达2亿多元，每年财政承担的偿债支出达到近2亿元，严重影响了财政资金调度，影响了财政收支运行，影响了财政预算平衡。有些县由于政府举债占用财政资金太多，还债压力太大，已到了举步维坚的地步。有一个县为了支持企业改制和发展，到2023年底，企业占用财政资金达1.09亿元，相当于当年一般预算收入的76%，使得政府工资性、维持性支出难以为继，不得不经常举债保运转。
二是影响了单位正常运转。一些单位由于债务太多，一方面对单位正常公用经费支出带来了很大冲击;另外一方面，单位主要负责人不得不把主要精力放在在外化缘还债，放在应付债权人上，有些没法还债的单位，单位负债人甚至不敢在单位上班。甘县旅游局在1997年向社会借款办了一家酒店，由于管理不善，酒店只经营两年就倒闭关门了，欠社会个人债务80余万元。这些年来，几乎每天都要面临60多个债主上门或打电话讨债，严重影响了单位正常办公。
三是影响了政府机关形象。一些地方由于负债过多过重，到期债务无法偿还，引发了政府偿债危机。个别地方甚至还发生了债权人采取过激行为，辱骂部门负责人，堵塞公共交通，封堵机关单位大门的现象，扰乱了社会秩序，损害了政府形象。
四、对策建议
防范和化解政府债务风险问题是一个长期而艰巨的系统工程，需要综合运用各种政策手段，多管齐下，综合治理。
1、建立健全政府债务控管体系。一是要建立政府债务风险预警机制。结合财政、经济、社会发展相关指标，建立地方政府债务负担率，债务依存度、偿债率等一整套政府债务预警指标体系，便于地方政府及早采取措施进行防范、控制和化解，防止出现债务管理的无政府状态。二是要实行政府债务统一归口管理。将所有政府债务纳入财政部门统一管理，由财政部门统筹负责债务统计，举债审查控制、偿债计划编制，偿债资金筹集，偿债资金调度等工作。三是要建立完善政府偿债渠道。将偿债支出纳入财政预算管理，编制偿债计划。对属政府或财政本身借款的，将每年需偿还的资金编进部门预算，确保按期偿债;对属行政事业单位借款的，视单位财务状况将偿债资金纳入单位的部门预算，并采取预算通知、财政代扣等方式督促其按期偿还;对属经营性建设项目借款的，将经营性收入纳入财政专户储存或监管，确保经营收益用于偿还政府债务。四是要严格实行责任追究制度。将政府债务管理工作作为考核政府部门负责人的重要指标，对债务管理混乱无序、超过债务警戒线仍继续举债、债务不断恶性膨胀的地方，坚决追究地方政府负责人和有关部门负责人的责任。对擅自举债，有能力还债但不积极偿还的单位，坚决追究单位主要负责人的责任。
2、严格控制政府债务新增规模。在当前债务居高不下的情况下，当务之急就是要严格控制住政府举债行为，遏制政府债务膨胀势头。具体要做到三个管死，一个管住：一是管死财政借钱开支，严禁财政借钱用于非生产性非建设性开支。对预算不能平衡的地方，要主动调整支出结构，压缩支出规模，降低支出标准，不得买车换车，不得组织公款旅游，不得搞楼堂馆所建设，努力自求平衡。二是管死单位擅自举债，取消行政事业单位的举债权，严禁单位欠款借钱开支和负债搞楼堂馆所等基本建设。三是管死形象工程举债，严禁举债搞形象工程、政绩工程建设。四是管住负债搞基础设施建设和公益事业建设。对基础设施建设和公益事业建设要量力而行，不能超越财政承受能力。同时，改革政府投资公益事业的方式，推行公益事业市场化，改变过去财政包揽一切基础设施建设投资的作法，对属于可盈利的项目，可以采取政府规划，招标竞争的方式，由民间资本投资建设;属于可产生部分收入但不能保证盈利的项目，可以采取由财政定额补助的方式，鼓励民间投资建设，以减轻财政压力。
3、积极稳妥化解处理不良债务。对业已形成的不良债务和逾期借款，按照实事求是，分清责任，分类处理的原则，积极稳妥地分期分批予以化解。对粮食政策性亏损挂帐，考虑到数额巨大，地方目前切实无力承担，建议先实行停息冻结，待粮食管理体制完全理顺后再视情况予以处理。对国债转贷资金，属公益性建设的，建议上级予以豁免。对地方政府办企业借款，由企业负责偿还，企业无力偿还的按《破产法》及其他有关规定处理。其他不良债务或逾期债务，为减轻政府偿还压力，建议全部停息，允许和支持地方政府采取盘活闲置资产资源，出让国有企业股份等形式筹资还债。
4、调整完善现行管理制度政策。一是完善分税制财政管理体制，进一步细化和明晰地方政府事权界限，按照权利责任对称，事权财权相符的原则，合理确定各级政府的收入和支出范围，确保地方各级政府履行职能的财力需要。二是实行财政支出的合理化、标准化、显性化、规范化，继续推进政府机构改革，精简地方行政机构，精简财政供养人员，科学合理确定人员支出、公用支出定额标准和办公设施配备标准，规范个人工资外收入和职务消费，削减行政成本。三是改进政绩考核机制，改变一些地方干部考核中存在着的重视硬件建设，轻视软件建设;重视物质业绩，轻视财务考核;重视资金投入，轻视效益评价的倾向，科学合理确定干部综合考核指标，克服干部行为短期化。
5、允许地方发行市政建设债券。当前我国正处在城市化和小城镇建设加速推进的过程中，各地公共基础建设和城市环境整治必然需要投入大量资金，不举债，基础设施建设无法快速推进，形成瓶颈制约经济发展。为此，有必要给地方政府留下足够的融资空间，而允许地方政府公开发行市政建设债券，一方面既可以避免地方政府过度依赖银行融资，分散财务风险;另一方面，由于发行市政建设债券的审批条件严格，可以促进地方政府改善治理，提高政府政务的规范性和财政的透明度，使隐性债务显性化，债务管理规范化;再者，由于债券发行购买是一种纯市场行为，通过公众购买的选择取向，可以提高建设项目的社会公益性和经济效益性。
6、建立地方风险个案拯救制度。在当前存在大面积政府负债的情况下，若中央或上级政府对下级政府的债务风险进行全面援救，将会拖垮上级财政，同时还会增加道德风险。为此，建议对财政状况恶化的地方，由上级政府实行个案拯救，防止危机发生，风险外延。
第2篇 2023政府债务调研报告
政府债务是一种特殊的信用方式，本文将介绍2023政府债务调研报告。
2023政府债务调研报告(1)
近年来，各级地方政府因为社会经济、体制等原因，主动或被动地大量举债，政府债务数额逐年增加，政府债务偿还已成为制约本地社会经济发展的重要因素，为财政带来巨大风险。为此，我县组织人员，对县、乡政府及教育债务成因及偿还能力进行调研。
一、全县政府债务现状
我县辖17个乡镇(11镇6乡)，279个行政村，全县人口33万人，其中：农业人口24.2万人。2023年县财政收入 31513万元，其中，乡镇财政收入 2054万元。据不完全统计，截止2023年底，全县政府债务2.4亿元，占当年财政收入76%，占当年可用财力133%.其中：县级政府债务14082万元，乡镇政府债务3723万元，教育部门债务4172万元，县直单位债务预计2000万元。县级政府债务中直接显性债务1885万元包括：基金会贷款821万元，农业综合开发专项借款1019万元，世界银行贷款15万元;或有显性债务12227万元包括粮食企业亏损挂帐9173万元，土地储备借款3054万元。
二、政府债务的主要表现
1、债务余额较大，已经超过财政负担能力。目前政府债务余额为1.4亿元，与2023年决算口径财力相比，政府债务规模过于沉重，已经占当年财力的80%.
2、债务逾期较多。从债务逾期情况看，各级政府债务逾期较高，县级政府债务逾期率60%，乡级政府债务逾期率90%，教育债务逾期率80%以上。
3、县本级债务负担沉重，县财政难以负担。县本级债务额为1.4亿元，占全部债务的近60%。主要集中在清理农村合作基金会贷款、农业综合开发借款、粮食企业亏损挂帐、土地储备借款四项，占县级政府债务的99%.乡级债务3723万元，占全部债务的16%，乡级债务集中在周转金、基金会贷款、普九基建债务、办企业旧欠和欠单位个人。欠单位个人部分950万元;占25.5%，欠上级周转金及基金会贷款1036.5万元，占27.8%：普九中小学校修建债务824万元，占22%;办企业旧欠408万元，占11%，仅此四项就占乡级债务的86.3%。
4、乡镇政府债务分布不平衡，最少7万元，最多达1061万元。平均每乡镇近220万元。
5、教育历史欠账多，债务沉重，制约教育的发展。在普九及普九巩固提高过程中，我县投入了大量的资金。1998以来，教育用于普九累计投入资金1.3亿元，部分资金来源于上级补助和乡村投资，主要部分是挖掘教育内部潜力。截止到2002年底，教育系统累计负债4172万元，其中，用书款垫付493.6万元，银行贷款1898.8万元，其他借款1679.6万元。
三、政府债务的影响
我县政府债务形成的时间比较长，尽管这些政府债务在当时经济建设中发挥了较大作用，但由于可行性方案较粗，效益较差，监管力度不够，已经越来越影响到了各级政府财政的正常运转，财政的安全度受到威胁，制约了地方经济和社会事业的发展。主要体现在以下几个方面：
1、逾期债务造成上级财政逐年扣款，给本身的吃饭财政雪上加霜。市财政每年通过预算扣取一定额度的周转金及政府贷款，财政扣款造成县级财政资金调度非常紧张，严重影响了县乡的公教人员工资发放和社会公共事业的发展。
2、影响了县乡政府财政预算安排。县级财政基本是吃饭型，但由于财政担保、企业倒闭及债务转移等原因，很多的债务都需要从非常紧张的财力中安排出部分资金来还贷，由此冲击了各级财政预算的安排与执行，造成县乡财政形势恶化。
3、影响了财政部门在社会中的形象。沉重的债务使得财政部门在财力安排、资金调度上困难重重，往往是顾左难以顾右，难免会引起领导、部门、单位的不满，既影响了财政部门工作，又损害了财政部门形象。
4、沉重的政府债务给县乡今后区域经济发展带来负面影响。已经到期和预期的债务需要县财政每年拿出大量资金来偿还，这样就无法保障县乡的基础设施和重点建设以及社会各项事业的稳步发展。
四、我县县乡政府债务偿还的途径和办法
沉重的政府债务已成为制约我县经济发展的障碍。从根本上讲，努力发展经济，增加财政收入是偿还债务的积极手段。但是，发展经济是一个渐进过程，需要时间来体现。所以，要结合本地实际，采取多种办法来化解政府债务形成的风险。
1、财政增收，积极偿还。县乡政府要在增收节支上下功夫，一方面要靠财政收入超收的财力来安排债务偿还。通过加大财政收入征收力度，调动财税部门增收积极性，使财政、税务部门在完成收入任务的基础上，力争实现超收，为政府偿还债务的资金组织提供保障。另一方面努力节支，做好县乡机构改革工作，完成精简机构分流人员的任务，减轻财政支出压力。同时，结合创建效能型机关和节约型机关活动，采取有效措施，压缩部门、单位不合理支出，特别是会议费、招待费、汽车购置及修理费等公用开支，节减财政支出用于偿还政府债务。同时，合理安排财政预算支出，在今后年初预算中安排部分资金作为偿债准备金，努力降低偿债对预算执行的冲击。
2、清理资源，盘活资产，偿付债务。对于政府债务中属于政府举债、转嫁或担保的债务，资源经营权属于当地政府，可以采取直接对外发包经营的方式，发包收入专项用于清偿债务。对于企业转嫁县乡政府的债务，可区别不同情况进行对待。一是生产正常经营的企业，要由企业还款;二是生产经营状况不好的企业，由政府确定企业具体还款数额，剩余债务由财政偿还;三是已经倒闭的企业，债务要由财政逐年偿还。四是通过债权债务转换消除债务。由县乡镇政府协调多方债权债务关系，化解三角债。 五是以拍卖、租赁等方式盘活变现资产、资源，用所得收入解决部分债务。如拍卖乡村机动田一定时段的使用权;对乡、村闲置的机电设备、厂房等向社会公开拍卖、租赁或承包;对乡村的四荒地、林场、果园等放开经营权等等。比如，土地储备中心贷款，可运作环城路和府前街的土地，通过出让变现偿还土地储备债务。六是对于乡村债务要锁定债权债务，加大清理力度积极组织清收。一要调查核清底数，分类登记，建立档案。分清对内债务和对外债务，用于公益事业和兴办集体企业，村集体借贷和村干部擅自借贷，正常贷款和高息贷款，借贷本金和利息项目，剔除虚假债务和不合理债务，挤干债务水分。清理债务要本着谁经手，谁负责的原则，建立责任制，清收工作与部门和个人年度考评挂钩，提高清收人员积极性。对于农户税费尾欠，除改革前税费尾欠暂缓清收外，改革后新发生的税费尾欠，可按照程序由乡镇和村积极组织清收。凡证据确凿，而当事人不认可的，可作为经济案件向人民法院提起诉讼。对尾欠数额较大一次归还有困难的，由农户制定分年度还款计划，逐步进行清收。对村民代表会议确认的特困户、贫困户，根据减免政策，及时予以减免。对少数有还款能力的钉子户经工作无效，可发限期还款通知书，逾期不缴的可申请人民法院强制执行。
3、给教育提供优惠政策，减少对教育的税费负担，如学校重点建设审批及对办理相关手续收取的各种费用进行减免等，增强学校偿付债务的能力。
4、加大对逾期贷款的清收力度。一是制定偿债计划。县乡两级财政要根据债务构成和偿还协议要求，考虑轻重缓急，结合本地实际，制定长期和短期还款计划，按计划偿还债务。二是要通过行政、法律、经济等手段，对各种债务进行有计划、有步骤地清理，对有能力还款而拒不还款的企业、单位和个人，采用法律手段予以清理，对确有困难无力偿还的企业可以采取减、免、缓办法，逐步清收。贷款的主管部门负责对逾期贷款进行清理、回收和偿还。对正常运营的企业，要按照还款计划，按规定将其有关收入纳入还贷准备金专户，保证到期贷款的偿还;对微利、亏损和停产等无力偿还贷款的企业，可通过企业的兼并、拍卖和资产转让等形式筹集资金用于还贷。对发生债务转移的，要办理债务变更的法律手续，明确新的债务人;对破产企业，在资产清算时要按规定清偿外债。三是对于乡村债务要锁定债权债务，加大清理力度积极组织清收。一要调查核清底数，分类登记，建立档案。分清对内债务和对外债务，用于公益事业和兴办集体企业，村集体借贷和村干部擅自借贷，正常贷款和高息贷款，借贷本金和利息项目，剔除虚假债务和不合理债务，挤干债务水分。二要积极清收。清理债务要本着谁经手，谁负责的原则，建立责任制，清收工作与部门和个人年度考评挂钩，提高清收人员积极性。对于农户税费尾欠，除改革前税费尾欠暂缓清收外，改革后新发生的税费尾欠，可按照程序由乡镇和村积极组织清收。凡证据确凿，而当事人不认可的，可作为经济案件向人民法院提起诉讼。对尾欠数额较大一次归还有困难的，由农户制定分年度还款计划，逐步进行清收。对村民代表会议确认的特困户、贫困户，根据减免政策，及时予以减免。对少数有还款能力的钉子户经工作无效，可发限期还款通知书，逾期不缴的可申请人民法院强制执行。
5、强化政府性债务和已有负债的监管。主要是完善债务预警和监测制度，实行政府债务全口径风险管理和报告制度;严格控制举借规模，强化政府管理债务的责任，严格控制基层政府举债，按照谁决策、谁负责、谁受益、谁偿还的原则实行新增债务审批制度，防止出现新增不良债务。县乡政府要加强对政府债务监管的组织领导和协调，各职能部门要按照分工责任，建立政府债务的防控预警机制，采取积极有效措施，齐抓共管，有计划、有步骤地逐步消化基层政府债务，为县域经济的快速发展和构建和谐社会提供政府债务的安全平台。
2023政府债务调研报告(2)
引言：
借助融资平台公司筹集建设资金，是地方政府突破原《预算法》约束变相举债的普遍做法，由此形成大量实质性的政府债务。由于这些债务长期以来无法纳入财政预算管理，缺乏有效监管，导致存量债务不清、新债举借无度、资金使用粗放，地方政府债务风险引起社会各界的严重担忧。
为督促区政府加强政府性债务管控，镇海区人大常委会于2023年首次将政府性债务管理情况纳入主任会议审议议题。新《预算法》正式实施后，国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2023〕43号)，财政部部署全国各级财政部门牵头组织对本地区政府存量债务进行了清理甄别，这些都为切实强化地方政府性债务管理明确了方向、创造了条件，2023年，镇海区人大常委会顺势而为，进一步加大对政府债务的监督力度，将政府债务情况列入常委会审议议题。
为配合常委会做好审议工作，镇海区人大常委会财经工委在常委会分管领导带领下，对镇海区政府债务情况开展了调研。由于2023年底区财政局已按财政部统一部署对截止2023年12月30日的全区政府存量债务进行了清理甄别，甄别结果经上级部门多轮核查，因此，本次调研中，财经工委对政府债务存量情况不再作全面调查，而是直接以清理甄别结果为基础，把调研重点放在全区政府债务风险的分析和风险防范对策的思考上，为常委会准确判断全区政府债务风险、精准督促区政府强化债务风险管控提供参考。
一、政府债务基本情况
在镇海区政府的统一领导下，镇海区财政局按照财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预〔2023〕351号)工作部署，牵头组织对全区政府存量债务开展了清理甄别，甄别结果经市财政局、市审计局、财政部驻宁波专员办等上级部门多轮核查后，于2023年4月以区政府名义上报。
镇海区政府债务清理甄别的结果为，截止2023年12月31日，全区政府债务即政府负有偿还责任的债务为107.60亿元，其中：一般债务58.70亿元，专项债务48.90亿元。上述政府债务由12家债务单位(其中7家为国有公司，其余5家为财政局、土地储备中心、人民医院等机关事业单位)通过银行贷款、企业债、国债转贷、融资租赁等方式融资形成，债务资金主要用于道路、水利、医院、学校、保障房等城市基础设施、公益性项目建设和土地储备。
全区政府债务按归属级次统计，区本级债务93.67亿元，占全区的87.05%，两家开发园区债务13.93亿元，占12.95%;按债务资金来源统计，银行贷款67.80亿元，占全部债务的63.01%，发行企业债27.00亿元，占25.09%，其他方式12.80亿元，占11.90%;按债务资金投向统计，公路、市政等基础设施建设37.54亿元，占34.89%，农林水利建设35.67亿元，占全部债务的33.15%，保障性住房建设14.76亿元，占13.72%，土地储备10.69亿元，占9.93%，教育、文化、医疗卫生建设8.94亿元，占8.31%。
此外，镇海区财政局在清理甄别政府债务时，一并对全区政府负有担保责任的债务(简称二类债务)和政府可能承担一定救助责任的债务(简称三类债务)进行了清理，清理结果为二类债务29.82亿元、三类债务56.41亿元，这两类政府或有债务加上政府债务共同构成镇海区的政府性债务。
二、政府债务风险评价
政府债务风险包括偿债风险和流动性风险，前者是指政府总债务负担过重，超出其偿债能力，后者是指由于短期内缺乏流动性，政府无力对到期债务还本付息。由于地方政府债务虽已完成清理甄别，但尚未完成债券置换，且置换后偿债期限有所延后，因此，近期内地方政府仍无需直接偿还债务，所以，本次调研对镇海区政府债务风险的评价分为两个层次来进行考察，对于偿债风险重点考察全区的政府债务总量，对于流动性风险则主要着眼于具体债务单位的当前债务状况。
(一)全区政府性债务负担较重，政府偿债风险不小
衡量政府偿债风险的指标较多，本次调研参照《浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》(浙政发〔2023〕5号)对债务风险监测指标的选用，选择负债率和债务率两项指标来评价镇海区政府的偿债风险。
1.镇海区政府性债务的负债率
对于政府或有债务，尽管在正常情况下无需政府承担偿还责任，但在债务人出现偿债困难时，政府仍需根据承担的责任类型和大小代为偿还部分债务，因此，评估政府偿债风险时也应将政府或有债务按一定比例折算到政府总债务中。本次调研采用审计署在2023年全国政府性债务审计结果公告中反映的政府或有债务折算率。
根据《2023年镇海区国民经济和社会发展统计公报》反映，当年镇海区全社会实现生产总值(gdp)637.67亿元、区属实现生产总值(gdp)354.03亿元。对于镇海区而言，全社会gdp中很大一部分是由驻镇海的部省属企业实现的，这些企业缴纳的税收并不归属镇海区地方财政，因此，按区属gdp来计算镇海区的政府负债率更具实际意义。
综合上述因素，计算可得镇海区的政府性债务负债率=(107.60+29.8219.13%+56.4114.64%)354.03=121.56354.03=34.34%。
该负债率尽管尚低于《马斯特里赫特条约》规定的政府债务风险控制标准参考值60%，但已远超《浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》规定的负债率风险预警值10%。
2.镇海区政府性债务的债务率
对于债务率的计算，存在不同的口径，2023年全国政府性债务审计结果公告中以年末总债务余额当年政府综合财力作为债务率，《浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》中以年末总债务余额当年可支配财力作为债务率。
按前一种计算公式计算，镇海区政府性债务的债务率=121.5694.3=128.91%，尚处于国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考区间90～150%之内，但已超《浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》规定的债务率风险预警值100%。而按后一种计算公式计算，镇海区政府性债务的债务率=121.5660.54=200.79%。
从上述负债率和债务率数据来看，镇海区的政府性债务负担水平已处于较高水平，政府偿债风险不小。
(二)部分债务单位债务负担重，流动性风险较大
按照国发〔2023〕43号规定，甄别为政府债务的存量债务由地方政府通过发行政府债券进行置换，不再需原债务单位偿还，但除此之外，截止2023年末，镇海区共计86.23亿元的政府性二类、三类债务和80亿元左右[3]不能纳入政府性债务范畴的国有企业非经营性债务，合计166亿元左右债务原则上仍需由各债务单位自行消化，这些债务单位主要为区属二十多家政府性投资公司和各镇街道所属国有公司。由于这些公司几乎都不从事具体经营活动，没有稳定的经营收入，收入依赖土地出让金返还等来源，且绝大部分债务资金都投入于拆迁安置、新农村建设、园区基础设施建设等非经营性项目，一旦出现资金链断裂，镇海区各级政府必定牵连其中，所以，必须将这些公司的债务风险纳入政府债务风险的关注范围。
以一家区属融资平台公司为例，截止2023年末债务余额94.5亿元，虽有81.5亿元列入政府债务，但其余13亿元债务需自行偿还，同时公司还需承担81.5亿元债务在债券置换之前应付的利息，公司消化存量债务的负担十分沉重。该公司2023年到期还贷付息额达32.62亿元，扣除预计年内能用债券置换的10.6亿元债务，仍需自行偿还22.02亿元，此外，公司2023年还需新承担25.22亿元政府投资项目的出资，为此年度共需融资近50亿元，而国发〔2023〕43号出台后，银行信贷、债券等各类直接、间接融资渠道都对政府融资平台公司全面收紧，加上公司自身资产负债率已高达75%，融资资源基本耗尽，公司原来借新债还旧债的运作模式难以为继，同时公司自身缺少稳定收入来源、可变现资产又少，因此，公司年内存在巨大资金缺口，如融资环境近期不发生根本性好转，没有新的资产、资金注入，公司资金流动性可能出现困难。
再以一家开发区管委会为例，其建设资金来源主要依靠地块开发出让收益，原要求自求平衡，但受土地市场持续低迷、地块出让不畅、出让地价偏低、出让金分配政策调整、线性工程安置房结算价低于成本等因素影响，收入严重不足，为此，下属6家政府性投资公司截止2023年末共计负债69亿元，扣除国发〔2023〕43号出台后在2023年底提前筹集形成存量资金的27亿元债务，实际债务规模42亿元左右，其中有7.57亿元列入政府债务，尚有34.43亿元债务需自行偿还，预计至2023年区域开发基本完成时，债务余额至少要达到48.7亿元(已将所有可出让土地收益、可变现资产折价计入收入)，偿债来源无处落实。经该管委会测算，2023年资金基本能平衡，但2023年起资金流动性将面临较大困难。
综合整体的政府偿债风险和微观的债务单位流动性风险来看，镇海区的政府债务风险水平已不容小觑，必须采取有效措施进行积极化解。
三、政府债务高风险成因分析
在财权偏弱而事权过重的原财政体制下，地方政府在无法公开、规范举债的情况下，借助融资平台公司举借债务有其不得已的苦衷和实践上的合理性，如能适度负债搞建设，对地方实现跨域性发展十分有益。但镇海区同全国很多地方一样，政府债务风险进入了较高水平区域，财政可持续性受到威胁，其成因除了国家层面未给予地方规范举债渠道、对地方政府性债务监管滞后、公共领域投融资体制改革推进不快等外部因素之外，还存在以下几方面重要的内部因素：
(一)缺乏统筹领导，债务借用还存在脱节现象
镇海区政府性债务的举借主要由融资平台公司实施，但债务资金主要供政府投资计划确定的项目建设单位使用，偿债资金则由财政部门在公共财政预算内或土地出让金收入中视财力可能予以安排。由于整个债务资金的借、用、还业务链条涉及多个部门、周转时间跨度长，而区级层面又未建立起统筹领导机制，因此出现用钱的不管借、借钱的管不了还、还钱的管不了借的现象，给债务过快、过度增长提供了可趁之机。
(二)缺少统一监管，债务底数、风险状况不明
很长一段时间以来，全国范围内都存在地方政府性债务没有部门负责统一监管的问题。尽管后来随着政府性债务规模不断膨胀、风险逐步显现，各级政府都明确了财政部门为监管部门，但就镇海区而言，政府性债务监管职责分散在区财政局和镇海投资公司两家单位，没有形成统一、集中的监管格局，债务统计、风险监控等监管职责落实不到位，导致区领导对本地的政府性债务底数不清，对债务风险产生麻痹。
(三)缺失约束机制，债务增长过快、效益不佳
长期以来，镇海区相关部门在安排政府投资项目计划时，对公共财政预算无法保障的项目，只要融资平台公司承诺提供资金就将项目列入计划，缺失对其债务承受能力、偿债资金来源等作必要的分析、把关，有时甚至存在拉郎配、单方面给融资平台公司分配项目的现象，而融资平台公司在财政安排偿债资金不足的情况下，为了借新债还旧债，也需凭借新的项目去开展融资，于是不得不超能力承担融资任务，导致风险越积越高。
四、强化债务管理、防范债务风险的工作建议
为规范政府性债务管理、防范债务风险，提出以下几点建议：
(一)强化统一领导，完善管理体系，实行债务统筹管理
建立由区政府领导挂帅、财政部门牵头、多部门参与的政府债务统筹管理组织体系，强化对新债举借、旧债消化、资金调度、融资资源整合、风险应急处置、融资平台公司转型发展等方面工作的统一领导，管控的债务范围应涵盖各类政府性债务以及国有公司的非经营性债务;尽快组织制定加强政府性债务管理及推进相关工作的整体方案，明确目标、通盘谋划、细化任务，排出具体的路线图、时间表、责任单，并加强督查和考核，确保各项工作有序、协调推进。
(二)制定规模限额，落实约束机制，确保债务负担适度
牢牢坚持负债建设也要量力而行的原则，尽快制定镇海区政府性债务限额管理办法，根据gdp规模、政府财力、可变现资产状况等因素，科学制定全区各级政府性债务规模限额，并严格执行举债事前审批制度，落实限额约束机制，不得突破限额批准举债，确保全区各级政府性债务负担适度;同时出台相关制度，加强国有公司债务监管，通过划定债务率上限等方法，严控国有公司非经营性债务规模。
(三)转变投资理念，完善决策评审，控制债务增长源头
切实转变政府投资理念、创新投融资机制，积极引入社会资本投资公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域，减轻政府投资负担，控制债务增长;同时，进一步完善政府投资项目决策评审机制，对政府负债建设项目，除要实事求是做好项目投入产出分析，避免重复、低效投资外，更要同步开展举债评审，客观评估出资单位的债务承受能力、偿债资金来源落实情况，坚决防止债务借、用、还脱节。
(四)加强监控预警，制定应急预案，谨防债务违约风险
尽快建立债务监控、预警制度，动态跟踪各债务单位的政府性债务和非经营性债务，分析各单位债务负担水平，判别债务风险等级，相应采取风险提示、风险警告、项目限制等措施;同时，及早制定债务风险应急处置预案，以便在债务单位出现流动性严重不足、还本付息困难时，在坚持谁举借谁偿还基本原则不变的前提下，能第一时间动员各方力量、整合各类资源，针对不同情形采取协调金融机构贷款展期、跨单位调度资金等相应措施，以确保债务风险不失控、不扩散，确保政府信用不受损。
第3篇 关于乡镇政府债务管理和三公经费自查报告
为了切实加强我镇政府性债务的和“三公”经费管理，防范和化解政府债务的风险，有效控制“三公经费”。黄钟镇根据贵局《关于开展乡镇、中小学公务经费和债务管理专项检查的通知》(即万财办发____】26号文件)精神。镇党委、政府高度重视，立即行动，于____年7月10日召开专题会进行安排部署，认真细致地开展自查工作。现将今年1至6月的债务和“三公”经费的支出自查情况报告如下：
一、债务情况
我镇由于历史原因形成了严重的高额负债，制约了当前农村经济发展，影响了社会稳定和乡财政困难。截止____年12月我镇的债务余额为5985万元，____年1至6月余额为7163万元。新增额1178万元，(分别为：偿还社会借款本金4816万元、利息860万元、行政超支43万元、(其中：场镇总体规划地质灾害评估费3万元、行洪论证费2万元、冉家坝新村征地补偿费4万元、城乡综合治理10.6万元、办公电费及场镇路灯费2万元、信用社利息4万元、弥补日常办公支出17.4万元)，支付黄(钟)中(坪)公路“7.17”水毁工程欠款130万元、黄长路(长虹村段)抢险工程53万元、冉家坝新农村建设工程款40万元、吴家沟村级阵地建设12万元，截止____年6月31日，银行结存109万元(银行实际存款461万元，扣除____年末记账本金508万元、偿还本息156万后的银行存款余额352万元)，按照上级的指示和要求，党委政府结合我镇实际情况，主要采取了以下主要措施：
1.落实专人，规范管理。由于我镇政府性债务形成时间跨度长、额度大。镇党委、政府高度重视债务管理，始终坚持严格规范管理。我们按照市委、市政府和相关主管部门的文件精神的要求，镇党委、政府安排落实专人进行债务业务的管理，制定实行票据、款、公章分离的债务管理运行管理机制，杜绝管理漏洞，要求每天扎帐，并做好当天债务的明细账，同时对还款实行提前一个月预定计划，便于安排资金筹措，严格执行新增社会借款按报批程序报批的债务管理规定，坚持借款先申请，同意后再借款还款。单笔还款1万元以上的社会借款支出均实行转账支付，无违规举债行为。
2.认识到位，责任明确。始终充分认识到加强债务管理的重要性和紧迫性，牢固树立了债务风险意识，切实推进债务管理，增强公共财政保障力。充分认识到消化乡镇债务是乡镇自身的责任。明确政府是责任主体，各级干部都是具体责任人，做好稳控，确保债务秩序正常义不容辞。通过努力采取各种措施加强债务管理，确保债务运行有序安全。
3.强化宣传、降息减债。为了减少债务，针对我镇债务运行实际情况和债务结构，结合市委、政府的文件精神，我镇积极宣传，争取债权人的理解支持，经过艰苦工作，取消借款期限不满一年利息，满一年以上按月息1.5﹪计算，彻底改变了不良债务的高速增长，解了财政支出压力。
二、公务经费情况
我镇一贯坚持厉行节约，严控“三公”，按照建设节约型政府的目标，严格控制“三公”经费的支出，在公务接待坚持“热情大方，节约开支”的原则，搞好接待工作。制定了一系列接待制度和接待标准。在差旅费、招待费、租车费等公务费的开支上实行四级审核制度，先由财政所出纳初审票据的真实性，再由分管财政领导审核报销标准，再由镇纪检书记审核事由的真实性，最后由镇长一支笔审签。大额支出实行集体研究，书记、镇长双签制度，规范管理。到____年6月底我镇“三公”费用总额为：财政经费拨入指标15万元，公务招待费16.6万元，公务租车费为7.5万元。
三、存在问题
一是政府公务经费不足，难以维持正常办公开支需要。
二是政府负债沉重，运转艰难，严重影响各项工作的开展。
三是经济社会发展滞后，自身无财力支撑，债务化解难度大。
四、下步工作
进一步加大对相关政策文件的执行力度，切实加强债务管理，确保规范有序。始终坚持厉行节约，完善相关制度机制，严格控制“三公”支出，树立政府良好形象。
总之，我镇公务经费和债务管理规范有序，确保了乡镇正常运转，维护了稳定。
