第1篇 体现国家意志 推动找矿突破——关于加强中央地勘基金与省级地勘基金协调发展的调研报告
__-01-08 来源：中国国土资源报
编者按：自《国务院关于加强地质工作的决定》发布以来，中央地勘基金、省级地勘基金相继设立，目前，两级地勘基金发展势头良好，资金总规模已达到130亿元。地勘基金在衔接公益性地质调查、加大地质找矿前期风险投入、拉动社会资本投资地质勘查、支持地勘单位改革等方面作用日益显现。但与此同时，地勘基金在管理层面、操作层面，特别是在体制、机制方面也存在着一些制约发展的困难和问题。本报告介绍了中央与省级地勘基金发展和运行现状，分析了地勘基金运行中面临的困难，提出了加强中央地勘基金与省级地勘基金协调发展的构想。
为了及时交流总结地勘基金管理经验，分析解决存在的问题，实现地勘基金管理工作更好地满足经济社会发展的需要，中央地勘基金管理中心通过向省级地勘基金管理机构发放问卷调查以及召开座谈研讨会等形式，探讨如何加强中央与省级地勘基金的协调联动，充分发挥地勘基金作用，共同促进找矿突破。现将有关情况综述如下。
中央与省级地勘基金发展和运行现状
中央地勘基金运行的基本情况
中央地勘基金启动运行以来，以积极促进地质找矿突破、保障国家资源安全为核心，以有效支撑国家矿产资源宏观管理为己任，通过有效衔接公益性地质调查和商业性矿产勘查、降低勘查风险、引导和拉动社会资本投入矿产勘查，努力促进地勘投入的良性循环。中央地勘基金认真践行了地质找矿的新机制，促进了地质找矿的科学发展，基金管理的各项工作取得到了积极的进展。
中央地勘基金积极与地质大调查项目衔接，对中国地调局依据地质大调查成果推荐的47个矿产勘查项目组织专家进行了论证，部分项目已进入实施阶段。
目前，中央地勘基金已开展野外施工项目191项，总投入约15亿元。发现煤、铀、金、铅锌等重要矿种大型矿产地11处、中型矿产地24处和一批小型矿产地。通过探索建立“统一部署，整装勘查”的地质找矿新思路，中央地勘基金创造了突出成果。
通过合作勘查等方式，目前中央地勘基金已带动社会投资近2亿元。按照地质勘查项目3到5年的工作周期，一大批正在实施的地勘基金项目将陆续产生成果，基金退出后，将对整个社会投资地质勘查起到极大的拉动作用。
与此同时，中央地勘基金管理中心还认真履行职责，先后组织开展了《国家出资勘查形成的矿业权价款折股股权管理研究》和《矿产资源战略基地储备研究》两项课题研究，形成了研究报告并起草了《中央地勘基金持有探矿权采矿权价款折股股权管理暂行办法》和《矿产资源战略基地储备管理办法（建议稿）》，比较系统地提出了相关政策建议，为国土资源部和财政部履行相关职能提供了业务支撑，也为建立制度、开展试点并不断丰富完善奠定了良好基础，目前正在循序推进研究成果应用和基金管理机构职责任务的落实。
省级地勘基金发展和运行的基本情况
为落实《国务院关于加强地质工作的决定》，全国主要矿业省份相继设立了省级地勘基金或地质勘查专项资金，但发展相对不平衡。目前，已有24个省（区、市）明确设立了地质勘查基金，并出台了相关管理办法。
从资金规模看，省级地勘基金从几千万元到数十亿元不等，多数规模集中在5亿元左右。投资最多的是内蒙古自治区，__年以来已累计投入地质勘查的专项资金达到57亿元。在资金注入方式上，绝大部分省区实行的是一次性注入一定规模起步资金后每年继续滚动投入。
省级地勘基金的投资重点不尽相同，主要是结合本省实际需要，有的明确用于衔接公益性地质调查和商业性矿产勘查，有的兼顾基础性、公益性地质工作，还有的同时用于国外风险地质勘查，所有省级地勘基金（资金）都有一个共同的目标定位就是服务于省域经济的发展。省级地勘基金已经陆续开始取得成果。
目前，省级地勘基金对经济社会的促进作用已经初步显现。
地勘基金运行中面临的困难
地勘基金的作用尚需统一
按照《国务院关于加强地质工作的决定》的要求，国家设立地勘基金是为了通过加强重要矿产的前期勘查投入，降低勘查风险，引导和拉动商业性矿产勘查。地勘基金不以营利为目的，与社会资本是相互衔接、风险共担的。但目前个别省区地方政府有将地勘基金作为政府对勘查市场垄断工具的倾向，形成了对商业性矿产勘查的“挤出”效应，这与设立勘查基金的初衷相违背。因此，实现地勘基金的健康发展，需要地方政府和相关管理部门对地勘基金的作用有统一的认识。
项目监管需要进一步加强
随着国家财政和社会资本投入地质勘查资金的增加，地勘单位对项目合作的选择机会越来越多，项目多人手少已成为现实情况。由此形成的一个突出的问题是盲目追求勘查速度、简单应付工作量、忽视找矿效果，一些地勘单位甚至存在偷工减料、数据资料造假等情况。加强勘查质量监管既是确保国家财政资金能够有效投入的根本要求，也是实现地勘基金滚动发展的客观需要。当前，由于缺少独立的社会中介监理机构，地勘单位诚信管理体系也尚未形成，如何建立有效的监管体系是摆在地勘基金面前的一个共同难题。
缺乏切实可行的激励机制
《国务院关于加强地质工作的决定》明确提出，建立知识、技术、管理等要素按贡献参与勘查开采 项目收益分配的新机制。尽管当前一些省区探索提出在矿权出让收益中划定一定比例的奖励资金，但由于现行的矿业权价款管理政策中没有考虑地勘单位智力投入部分，在当前财政投资矿业权 价款缴库体系中难以兑现，因此，缺乏切实可行的操作办法。矿产勘查成果收益没有考虑地勘单位的智力投入，并且权益分配不明确，直接影响到矿权持有主体的申报积极性和勘查单位的找矿积极性，不利于激发地勘单位和地质工作者通过技术投入实现找矿突破的主观能动性。
实施整装勘查面临着矿权协调难题
当前实现找矿突破的一个重要方式就是实施整装勘查，这也是地勘基金能够充分发挥资金投入优势的一个重要渠道。但在现实中，由于探矿权退出机制还不够完善，很多重点成矿区带“矿权密布”，同一成矿区带不同勘查投资主体“画地为牢”、“圈而不探”和“化整为零”的现象普遍存在。如何协调各投资主体关系，实现地勘基金项目有效落地，是目前地勘基金面临的一个重要问题。
项目预算标准有待与市场接轨
地勘基金项目承担主体是多元化的，既有事业单位又有公司企业，不同于公益性地质调查项目的事业性承担主体，但目前地勘基金项目预算标准都是按照《国土资源调查预算标准（地质调查部分）》执行的。该预算既没有考虑公司企业所需的生产设备折旧、工资补贴等必要内容，也没有考虑物价变化因素，同时还缺少对实际工作中必须发生的用地与青苗补偿等内容，在执行中标准明显偏低。因此，当前需要尽快制定适用于地勘基金实际的预算标准，使之与市场充分接轨。
加强中央地勘基金与省级地勘基金协调发展的构想
进一步明确地勘基金的定位
明确地勘基金的定位是规范基金运作、发挥基金作用的重要保障。地勘基金作为矿产资源宏观管理的政策工具和调控手段，其核心任务就是按照国家宏观经济政策，紧密结合经济社会发展需要，通过加强重要矿产的前期勘查投入，降低勘查风险，有效衔接公益性地质工作成果，引导和拉动商业性矿产勘查，全力促进地质找矿重大突破。地勘基金着力体现国家意志，坚持公开、公平、公正以及开放式运作的原则，鼓励社会资本参与项目合作；除国家统一部署项目外，对于社会资本愿意独立承担风险的勘查项目，地勘基金不再参与投资，避免对社会资本产生挤出效应。
明确两级地勘基金的投资重点
按照各有侧重的原则，中央地勘基金重点支持国家确定的重点成矿区带的煤、铀、铁、铜、铝、铅、锌、金等重点矿种前期勘查和开展跨省资源分布区的矿产勘查，适当兼顾国家急需的其他重要矿产。工作程度原则上做到普查，需要进行井田划分的煤炭勘查可以做到详查。
目前各省地勘基金（或地勘专项资金）的投资定位主要是根据本省设立地勘基金的相关规定确定的，投资方向与支持的重点不尽相同。从协调资金投入、发挥两级基金整体效能的原则出发，建议各省地勘基金的投资方向和重点根据本省地勘基金规模、矿种分布特征、总体地质工作程度、省内工业布局等特点加以确定。力求从本省经济社会发展需要出发，形成与中央地勘基金在投向上的互补。
完善两级地勘基金收益分配制度
建立统一、规范、合理的地勘基金收益分配制度，是调动各方面积极性、保证地勘基金健康运行、促进两级基金协调配合的重要保证。在中央和地方的分成比例方面，按照《国务院关于进一步加强地质工作的决定》精神和《财政部、国土资源部、中国人民银行关于探矿权采矿权价款收入管理有关事项的通知》规定，不论是中央投资还是各省投资、不论是基金全额投资还是基金与社会资本合作投资，国家收益部分应统一执行中央与地方按2∶8比例分成的办法。其中，地方分成部分应进一步明确矿产地的分成比例。在矿业权处置方面，基金投资勘查形成的矿业权原则上由项目矿业权登记注册的发证机关进行处置，由国土资源部登记发证的，建议矿业权处置委托项目所在省区国土资源管理部门具体操作。另外，在合理确定基金勘查项目中地勘单位的收益方面，也应尽快形成相对统一的政策规定。
加强两级地勘基金的合作联动
加强中央地勘基金和省级地勘基金的勘查合作，是实现协调工作部署、整合勘查投入、推动找矿突破的重要途径。两级基金可以借鉴部省合作的方式，根据双方意愿和当地实际情况，采取按矿种或工作区域的方式进行横向衔接的分工合作；也可以按照地质找矿的不同工作阶段进行纵向衔接的分工合作；还可以采取项目共同投资的方式，共同推进重点成矿区带的统一部署和整装勘查。
在加强相互联动方面，首先，应建立工作配合机制。中央地勘基金和省级地勘基金项目本着相互开放的原则，在规划部署、立项论证、监督检查、成果验收等环节，可互派技术管理人员参加。省级地勘基金管理机构协助中央地勘基金管理机构开展项目风险评估、工作环境协调等相关工作，根据需要，向中央地勘基金推荐项目选区；其次，建立定期联系和会商机制。中央地勘基金管理中心每年至少组织召开一次全国性的地勘基金会议，交流、研讨地勘基金管理业务工作。定期会商工作部署、项目选区及合作勘查涉及的其他具体事宜；第三是建立信息交流共享机制。建立中央和省级地勘基金信息抄送制度，及时通报地勘基金管理动态。中央地勘基金搭建网络平台，推进地勘基金的信息共享与交流。
加强对地勘基金的支持和指导
建议财政部和国土资源部加强对地勘基金从政策和管理层面的指导。及时制定出台按智力投入等要素贡献参与收益分配的操作办法，利用政策引导和利益驱动，充分调动勘查过程中各方的积极性；通过加强地勘单位资质管理，积极培育中介性质的地质勘查项目监理市场，提高项目勘查质量；严格规范探矿权转让行为，防止炒作矿权，通过推行勘查区块退出制度，建立规范、有效的探矿权管理体系；尽快修订出台适应市场需要的地质勘查项目预算标准，根据物价变化水平建立动态调整机制，以解决预算标准偏低的问题。(王俊)
